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经济学博士,高级经济师,金融专家。在《金融研究》、《联合早报》等国内外报刊发表论文近百篇。出版《银行国际化崛起之路》、《货币供给内生的逻辑》、《新形势下的金融风险管理》等论著。

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美国政府关门和债务上限游戏  

2013-10-23 14:03:29|  分类: 世界经济 |  标签: |举报 |字号 订阅

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作者:孙伯银     《联合早报》2013年10月23日

    近期,美国国会两党就财政预算和债务上限问题激烈争执,导致10月1日美国政府关门,市场关于美国债务可能违约并引发新一轮金融危机的担忧高涨。两党在17日债务上限最后期限来临之际,终于就提高债务上限和恢复政府运营问题达成临时协议,将债务上限提高至2014年2月7日,保持政府开门至2014年1月15日。美国政府关门和债务违约风波暂时平息,但债务问题并未解决且更加严重,两党斗争不会结束,明年2月将继续上演。

    回顾历史,自1976年美国国会预算程序正式执行以来,随着政府债务增长,国会两党关于财政预算问题的斗争一直不断,已成为常态。至今,美国政府共计关门18次,其中最长关门时间达21天。关于债务上限,自1939年以来国会共计提高上限83次(平均每九个月提高一次),金额达到16.7万亿美元。近几年,两党认识到可将债务上限当作谈判筹码后,债务上限和财政预算一并成为国会两党斗争的周期性话题,且最终均达成妥协方案。名义上,两党为了国家利益和控制债务增长而争斗,而实际上并未解决问题,债务越来越重,两党之争成了争取各自集团利益和民意、国际支持的表演游戏。

首先,国会依法审议和限制政府支出,确保美元及国债信用

任何债务都存在边际,取决于还款能力。政府债务取决于政府税收和偿债能力,如果负债率超过60%,不能按期还本付息,政府就可能陷入违约破产。但是,信用货币时代,债务货币化,政府收入来源拓宽,负债能力增强,导致通货膨胀而不是政府债务,成了关注的焦点。

对美国政府而言,美联储掌握货币发行权,独立于财政,政府发债需经国会批准,给予一定的限额,不得自行突破。国会审议并控制政府债务上限,是宪法赋予的职责,也是防止通胀风险、确保政府长期信用的客观要求,尽管这一机制并未真正有效发挥作用,导致政府债务日趋严重。2012年末,联邦政府债务达16.4万亿美元(目前增至17万亿),债务和赤字占GDP比重分别达到102%、6.5%,债务利息支出占GDP比重超过10%(10%为穆迪下调一国AAA主权评级的警戒线)。增速上,2012年债务较2008年增长60.7%,远远超过同期名义GDP和财政收入增速(分别为8.5%和-2.9%)。未来,随着人口老龄化,财政支出将进一步扩大,而财政收入难以增长,政府赤字和债务问题更加严重,如何防控危机压力巨大。

其次,国会两党以预算为工具博弈集团利益,并争取民意

每次预算方案和债务上限讨论时,两党基于各自利益,就相关问题激烈争斗以至政府关门,最终相互妥协,缓解矛盾。同时,向民众表演,争取民意支持,主导未来政治格局和经济政策。否则,双方互不妥协,两败俱伤。简而言之,国债违约,不仅会导致短期国债收益率和借贷成本快速上升,金融衍生品市场崩盘,国际金融市场动荡,经济再次陷入危机,而且会导致美元大幅贬值,国际信用严重受损。这是两党都不愿也不敢面对和承受的。

在本次事件中,共和党反对增税和奥巴马的新医改法案,主张减少政府支出,将提高债务上限和延迟实施新医改法案捆绑。但民主党拒绝让步,坚持新医改法案(让大部分民众受益)、无条件提高债务上限,得到了大多数民众、媒体和华尔街的支持。结果,共和党和其中的极端保守势力被迫让步,民主党完胜,政府开门和债务上限提高延长到明年年初,奥巴马新医改法案如期于明年1月实施。尽管该法案实施对美国企业投资、长期经济增长和债务控制未必有利,但短期显然有利于经济复苏和民主党执政。

第三,国会两党债务争斗向国际社会表明“负责任”姿态,稳定国际信用

美元作为全球主要储备货币,享有货币政策独立、向全球征收通胀税等特权优势,同时美国国债是全球最安全的投资品种,国际投资需求较为稳定(外国投资者持有比例超过50%),且美债收益率是国际金融资产定价的基准利率,这为美国利用不断增发美元、美债和美元贬值稀释债务奠定了基础。大公国际估算,2008至2012年间因美元贬值导致的外国债权人损失为6285亿美元。其中中国损失大约2300亿美元。

但是,近年美国实力相对下降、债务日趋沉重,引发国际社会关注、担忧和批评,关于改革国际金融和货币秩序的呼声高涨。在本次债务危机中,中国新华社社论呼吁世界“去美国化”、惠誉威胁调低美债评级、日本加快抛出在美债券、欧盟英国与中国加强金融合作等等,引起美国和国际社会热议和关注,给美国和美元信用地位带来巨大压力,尽管这不会动摇美元和美债的国际地位。

美国两党就债务问题激烈争执,在一定程度上转移了市场关切和国际矛盾。市场预期并担忧美国可能出现债务违约,导致全球市场动荡、国际金融危机。投资者和国际社会普遍希望美国提高债务上限,而不再关心更不会指责美国肆意增加债务、不负责任、债务不可持续等问题;有些国家甚至指责美国不提高债务上限制造世界不安;世界银行和国际货币基金组织一改同样情形下对发展中国家施压紧缩的态度,对美国既恳求又警告提高债务上限,结束在“悬崖边上的胡闹”。

于是,美国国会终于达成共识,表明了不会轻易增加债务的负责任的姿态,即增加债务皆属无奈之举,是为了确保本国和国际市场稳定,经济持续增长;国际投资者应当放心投资美国国债,美国不会违约(如果投资者不增加投资,才会遭受损失)。而实际上,美国政府最终将一如既往很难积极作为,控制债务增长,只能利用国际投资信心维持债务和美元贬值稀释债务(提高债务上限等同于联储印钞购买),直至债务不可持续而违约。这在某种程度上也反映出西方民主政治的特点和局限性。

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